Sesat Pikir tentang Subsidi BBM dan Persoalan Timing Pencabutan

Mencermati tanggapan berbagai kalangan mengenai perlu-tidaknya kenaikan harga BBM bersubsidi, saya menemui beberapa kesalahan asumsi dan penyimpulan.

1. Kenaikan harga minyak mentah meningkatkan defisit APBN. Kenaikan harga minyak mentah meningkatkan pendapatan dan belanja sekaligus, sehingga ceteris paribus dampak totalnya akan tidak signifikan, baik positif maupun negatif. Kenaikan defisit APBN 2008 lebih didorong oleh penurunan asumsi lifting minyak mentah dalam negeri, sehingga semakin banyak impor minyak yang diperlukan untuk mencukupi konsumsi domestik.
2. Defisit ini harus dijaga agar tidak melebihi 2 persen. Doktrin tersebut adalah ajaran Washington Consensus yang dikampanyekan oleh IMF. Adalah wajar bagi suatu perekonomian dalam resesi jika pemerintah melakukan defisit untuk mendorong pertumbuhan ekonomi. Memang dalam resesi saat ini yang bersumber dari sisi penawaran, kebijakan ekspansif berisiko meningkatkan inflasi. Namun jika memang inflasi yang dikhawatirkan pemerintah dari besarnya defisit ini, maka kenaikan harga BBM bersubsidi tidak konsisten dengan kekhawatiran tersebut. Lalu untuk apa pemerintah menjaga defisit tetap rendah jika konsekuensinya justru meningkatkan inflasi sekaligus mengerem pertumbuhan ekonomi?
   
3. Tidak ada cara lain untuk mengurangi defisit kecuali kenaikan harga BBM bersubsidi. Sebaliknya, banyak cara selain kenaikan tersebut. Pemerintah bisa melakukan efisiensi anggaran lebih jauh, menahan windfall profit kenaikan harga minyak mentah yang menjadi hak daerah, pembatasan BBM bersubsidi, dll. Kenaikan harga BBM bersubsidi sekarang lebih dimotivasi untuk memanfaatkan momentum dukungan sebagian masyarakat, khususnya dari asosiasi pengusaha dan sebagian ekonom, kepada kenaikan ini.
   

Saya hanya ingin menjelaskan duduk perkara agar tidak terjadi kesalahpahaman. Saya sendiri mendukung kenaikan harga BBM bersubsidi.


Timing

Hanya saja, saya masih mempertimbangkan satu argumentasi keberatan pada kenaikan tersebut, yakni persoalan timing. Baru saja pada awal tahun ini rakyat menderita akibat kenaikan harga komoditas pangan yang merupakan masalah internasional. Belum pulih dari penderitaan itu, rakyat harus lagi menderita jika harga BBM bersubsidi naik dalam waktu dekat.

Saya kira sebaiknya kenaikan itu tidak dilakukan di awal bulan mendatang. Tunggulah sampai kuartal empat, sehingga masyarakat sudah cukup melakukan penyesuaian dengan kenaikan harga komoditas pangan lalu. UKMK sudah sempat menaikkan harga produknya dan para buruh sudah berhasil meminta kenaikan upah.

Kenihilan Rancangan Realokasi Subsidi BBM dari Depkeu

Dari berbagai berita dan sumber selama ini, terkesan pemerintah akan bertahan untuk tidak menaikkan harga BBM pada tahun ini. Namun, Kompas.com hari ini (30 April 2008) memuat isu bahwa Depkeu sedang mengkaji kenaikan harga BBM bersubsidi hingga 28,7 persen pada Juni 2008. Kenaikan itu diestimasi akan menghemat APBN Rp 25,877 triliun.

Disebutkan pada berita bahwa Rp 11,5 triliun dari penghematan akan dialokasikan untuk pemberian Bantuan Langsung Tunai (BLT) kepada 19,1 juta rumah tangga miskin (RTM) untuk periode Juni 2008-Mei 2009 sebesar Rp 100.000 per RTM. Nampaknya ada kekeliruan dari narasumber atau pengutipannya, karena perkalian jumlah RTM, jatah BLT, dan 12 bulan pemberian seharusnya sekitar Rp 22,8 triliun, dua kali lipat dari angka yang disebutkan.

Selain itu, penghematan juga akan digunakan untuk menambah cadangan risiko (Rp 3 triliun ), pengurangan defisit (Rp 8,377 triliun), dan tambahan subsidi raskin (Rp 3 triliun). Disebutkan pula bahwa diperkirakan rasio penduduk miskin dapat turun menjadi 14,2 persen dari perkiraan 19,5 persen jika tidak ada kebijakan tersebut.

Saya tertarik pada optimisme pengurangan kemiskinan yang disebutkan di atas. Saya teringat pada optimisme sama yang pernah dinyatakan pemerintah saat menaikkan harga BBM dibarengi membagi BLT pada tahun 2005. Kenyataannya, penduduk miskin bertambah 4,2 juta orang sepanjang periode Maret 2005- Februari 2006.

Tahun ini saja kita sudah berulang kali mendengarkan optimisme semu pemerintah akan kenaikan harga BBM, target inflasi, dan target pertumbuhan. Sejak awal pemerintah mengumumkan asumsi dan target tersebut, banyak analis sudah menggelengkan kepala. Nampaknya, pemerintah masih belum jera bermimpi indah di siang bolong. Kosong!

Saya berkata seperti itu bukan karena menentang kenaikan harga BBM. Sebaliknya, saya mendukungnya, namun dengan syarat penghematan tersebut dialokasikan untuk program yang mengkompensasi masyarakat bawah dan mendukung pertumbuhan jangka panjang.

Simulasi Depkeu di atas baru memenuhi syarat pertama, namun tidak syarat kedua. Dari rancangan alokasi penghematan, nampak bahwa Depkeu hanya memikirkan penyelamatan anggaran, bukan penyelamatan ekonomi. Program BLT dan Raskin hanyalah kamuflase untuk mengurangi penolakan masyarakat.

Kenaikan tingkat kemiskinan akibat kenaikan harga BBM tidak akan terelakkan. Depkeu seharusnya lebih memperhatikan bahwa motif para ekonom dan kaum bisnis mendukung kenaikan harga adalah agar pemerintah memiliki keleluasaan anggaran untuk meningkatkan pembangunan infrastruktur yang kondisinya kini sangat memprihatinkan.

Realokasi anggaran untuk pembangunan infrastruktur (yang disarankan banyak ekonom) maupun untuk pembangunan sektor pertanian (yang lebih saya pilih) akan mendorong ekonomi tumbuh lebih cepat sehingga dalam jangka panjang akan memberi manfaat neto positif ke seluruh lapisan masyarakat. Tanpa itu, pergeseran alokasi anggaran dari subsidi harga BBM ke BLT hanya akan meredistribusi penerima manfaat, namun secara keseluruhan ekonomi tidak menjadi lebih baik (zero sum game)

Pekerjaan Deptan: Banyak tapi Belum Cukup

Pada posting lalu yang mengkomentari artikel Khudori berjudul "Daulat Pangan", saya menanyakan apa kerja departemen pertanian selama ini. Setelah saya telusuri di website mereka, saya menemukan laporan kinerja pembangunan pertanian tahun 2006. Pelaporan program dari Deptan sendiri ada pada bab 7.

Laporan tersebut menunjukkan bahwa pekerjaan Deptan sudah cukup banyak. Namun sayangnya semua itu belum signifikan mengangkat kesejahteraan petani.

Laporan itu sendiri sekilas terkesan sekedar menyampaikan seluruh data program dan hasil. Analisis, jarang ditemui, kalaupun ada hanya 1-2 kalimat.

Saya kesulitan mencerna apakah kenaikan harga produk pertanian dapat dianggap sebagai kinerja, karena kenaikan itu lebih banyak dinikmati oleh pedagang daripada oleh petani, sementara konsumen jelas dirugikan oleh kenaikan tersebut. Saya belum menemukan keterangan mengenai apakah strategi pemerintah untuk meningkatkan kesejahteraan petani berupa kenaikan harga dan pembatasan impor, di mana konsekuensinya harus mengorbankan kesejahteraan konsumen. Mungkin saya perlu membaca lebih teliti.

Bagaimanapun juga, selama jalur distribusi produk pertanian masih dikuasai segelintir pedagang, setiap kenaikan harga lebih banyak memberikan keuntungan pada mereka daripada pada petani. Kenyataannya, nilai tukar petani masih belum kembali ke tingkat semula setelah turun sejak pertengahan 2002. Grafik berikut diambil dari laporan BPS Maret 2008.

Selain membenahi pengelolaan distribusi, skala usaha petani perlu ditingkatkan dan operasi mereka diefisienkan. Dua langkah tersebut akan meningkatkan marjin laba petani sekaligus menurunkan harga di tingkat konsumen. Dengan demikian, pemerintah tidak perlu lagi menghadapi simalakama pilihan untuk menguntungkan konsumen atau produsen.

Thailand bisa mengembangkan pertaniannya. Kenapa kita tidak? Tentunya bukan sekedar perbedaan besar wilayah dan jumlah penduduk menyebabkan perbedaan capaian kita dengan Thailand. Bungaran Saragih menduga penyebab keterbelakangan pertanian kita adalah ketidaksinkronan sektor lain dengan pertanian.

Kalau begitu, keterbelakangan sektor pertanian bukan kesalahan Deptan semata? Hmm... walaupun sektor dan departemen lain harus mendukung, koordinasi semua sektor yang terkait dengan pertanian tetap harus dipantau oleh Deptan.

Sebagai langkah awal, Deptan perlu memperbaiki sistem perencanaan dan evaluasinya agar mudah mengetahui letak kesalahan dari apa yang telah dilakukan Deptan selama ini. Amat disayangkan kalau kerja keras Deptan selama ini hanya menumbuhkan tanaman yang layu dan buah yang masam.

Kredibilitas Target Inflasi

Belakangan ini cercaan ekonom kepada Pemerintah yang tidak realistis dalam menetapkan target inflasi dan pertumbuhan semakin menguat. Saya jadi ingat pada artikel yang saya kirimkan ke Koran Tempo pada 9 Januari 2008, di mana saat itu Pemerintah dan BI baru saja mengumumkan target inflasi 5 persen. Karena saat itu tidak dimuat di Koran Tempo dan isunya justru menghangat saat ini, saya posting saja artikelnya berikut ini.

Melihat harga minyak dunia yang terus bertahan di atas 90 dolar per barel, hampir semua kalangan menduga akan terjadi kelesuan ekonomi dan tekanan inflasi pada 2008. Anehnya, pemerintah dan Bank Indonesia (BI) masih percaya diri untuk menetapkan target inflasi tahun 2008 sebesar 5 persen plus minus satu. Padahal, realisasi inflasi 2007 saja telah mencapai 6,59 persen. Secara implisit, pemerintah dan BI sedang menyatakan bahwa mereka mampu mengurangi inflasi sebesar 1,59 persen pada skenario wajar.

Pernyataan implisit tersebut menjadi tidak konsisten dengan penyesuaian target inflasi yang turun sebesar 0,5 persen tiap tahun hingga 2010. Selisih target tersebut mencerminkan keyakinan pemerintah dan BI bahwa mereka hanya bisa mengerem inflasi dengan perlambatan 0,5 persen per tahun. Lalu mengapa mereka berani menetapkan target inflasi 2008 yang turun drastis dari inflasi tahun lalu? Apalagi jika kita mengingat bahwa mereka tidak mencetak prestasi dalam pengereman inflasi selama tahun 2007, yang selisihnya dengan inflasi tahun 2006 hanya sebesar 0,1 persen.

BI sendiri memperkirakan inflasi tahun 2008 akan mencapai batas atas target pemerintah sebesar 6 persen jika harga minyak dunia berkisar pada 75-85 dolar per barel. Pada saat yang sama, Menteri Keuangan mengungkapkan program pengamanan APBN 2008 yang terdiri dari tiga skenario harga rata-rata minyak mentah Indonesia, yaitu 90 dollar AS per barel, 95 dollar AS per barrel, dan 100 dollar AS per barrel. Jika skenario harga minyak mentah dari Menteri Keuangan dimasukkan ke metode simulasi Bank Indonesia, sudah pasti akan didapatkan perkiraan inflasi tahun 2008 di atas 6 persen. Pernyataan-pernyataan pemerintah dan BI tersebut telah mementahkan target yang mereka buat sendiri.

Pertaruhan Kredibilitas

Pemerintah dan BI menetapkan target inflasi tiga tahun ke depan untuk mempengaruhi ekspektasi masyarakat. Melalui pengumuman target inflasi yang rendah, tim berharap bahwa masyarakat akan memiliki ekspektasi inflasi yang rendah pula. Dengan demikian, faktor ekspektasi pada inflasi inti akan berkurang dan inflasi menurun.

Akan tetapi, masyarakat tidaklah begitu naif untuk membentuk ekspektasi dengan mengikuti target yang ditetapkan pemerintah. Masyarakat hanya akan mengadopsi target inflasi ke dalam acuan ekspektasi jika pemerintah dan BI memiliki kredibilitas sebagai pengendali ekonomi makro yang efektif.

Masalahnya kini, tim ekonomi justru sedang menggiring kredibilitas mereka kepada kehancuran dengan menetapkan target-target yang tidak realistik. Masyarakat akan menyadari bahwa realisasi inflasi melenceng jauh dari target. Setelah itu, masyarakat akan kapok untuk menjadikan target inflasi yang diumumkan pemerintah dan BI sebagai acuan. Alhasil, pemerintah dan BI kehilangan kesempatan untuk mengendalikan ekspektasi masyarakat. Upaya pemulihan kredibilitas akan membutuhkan waktu lama karena kesan awal yang ditanamkan sudah terlalu buruk.

Perkiraan kenaikan inflasi tahun 2008 bukanlah sekedar kecemasan yang jika dituruti justru berpotensi memenuhi dengan sendirinya (self-fulfilling prophecies). Tanda-tanda kegagalan pencapaian target inflasi dapat dilihat dari perkembangan faktor-faktor fundamental. Faktor paling kuat adalah kenaikan harga minyak di atas asumsi BI dan pemerintah. Semua faktor pendorong kenaikan harga minyak tahun lalu masih belum akan hilang pada tahun 2008 ini. Pertumbuhan Cina masih akan terus berlangsung sehingga permintaan energi masih akan tumbuh pesat.

Di sisi penawaran, produksi minyak masih belum dapat ditingkatkan dengan cepat karena pemasangan fasilitas eksploitasi memakan waktu. Interupsi produksi karena kerusuhan sosial di negara-negara pengekspor minyak seperti Irak juga sepertinya masih akan menghambat pasokan minyak. Sementara, kelanjutan ancaman serangan Amerika Serikat terhadap Iran masih menunggu dan akan bergantung pada siapa yang terpilih menjadi presiden di negara adidaya tersebut. Pelemahan dolar secara umum dan pelemahan rupiah terhadap dolar semakin mengerek naik harga minyak dalam rupiah. Imbas kenaikan harga minyak pada harga produk industri yang menggunakan minyak non-subsidi tinggal menunggu waktu.

Komoditas penting lain yang berpotensi mendorong inflasi adalah bahan makanan, terutama beras. Produksi beras diperkirakan menurun pada 2008 ini karena banyak lahan sawah terendam banjir di awal tahun. Walaupun luas lahan yang terendam tidak seberapa, dampaknya pada ekspektasi masyarakat akan signifikan. Ekspektasi yang sudah terbentuk pada masyarakat akan dimanfaatkan oleh pedagang-pedagang besar untuk menaikkan harga. Mereka dapat memupuk ekspektasi tersebut dengan cara sengaja menciptakan kelangkaan di pasar.

Banjir juga telah merusak prasarana sehingga distribusi segala macam komoditas akan tersendat. Konsumsi bahan bakar pun akan meningkat dan berimbas pada kenaikan harga komoditas tersebut. Keterlambatan pasokan juga berujung pada kelangkaan produk yang sementara namun sering berulang. Hal ini semakin mengakumulasi ekspektasi masyarakat bahwa harga akan naik.

Kemunduran sisi penawaran akibat faktor-faktor di atas memberikan buah simalakama pada pemerintah. Jika pemerintah ingin mencapai target pertumbuhan dengan menerapkan kebijakan ekspansif, inflasi akan semakin meninggi. Sebaliknya, jika pemerintah ingin mengerem laju inflasi, pertumbuhan ekonomi akan tersendat.

Beberapa rencana kebijakan pemerintah dan BI menandakan bahwa mereka lebih memilih opsi pertama. Gubernur BI mengungkapkan rencana untuk mendorong pertumbuhan kredit sebesar 23 persen untuk membiayai pertumbuhan ekonomi. Tidak seperti target inflasi, angka 23 persen ini cukup realistik mengingat pertumbuhan kredit pada tahun lalu mencapai 25 persen. Namun perlu diperhatikan bahwa pertumbuhan tahun lalu dicapai dengan penurunan BI rate berkali-kali, dari 9,5 persen pada Januari 2007 menjadi tinggal 8 persen di akhir tahun. Kemungkinan penurunan BI rate lebih jauh sangat bergantung pada situasi ekonomi eksternal, terutama untuk mencegah keluarnya modal asing secara tiba-tiba.

Menjelang pemilu 2009, pemerintah juga dikhawatirkan akan cenderung mengobral uang untuk mencapai kinerja yang memuaskan publik. Realisasi pembangunan infrastruktur yang selama ini tertunda akan diakselerasi pada tahun 2008, tercermin oleh salah satunya kebijakan dana cadangan dan patokan harga pembebasan tanah untuk pembangunan jalan tol. Menko Kesra juga berencana menggelontorkan puluhan trilyun untuk program pengentasan kemiskinan.



Revisi target inflasi
Jika faktor-faktor lain tidak berubah dari tahun lalu, perkawinan antara kebijakan ekspansif pemerintah dan kemunduran sisi penawaran akibat kenaikan harga minyak sudah cukup memastikan adanya akselerasi inflasi pada tahun ini. Realisasi inflasi hampir dipastikan akan meleset dari target yang telah ditetapkan Menkeu. Karena itu, pemerintah dan BI sebaiknya segera merevisi target inflasi jika ingin menyelamatkan kredibilitas mereka.

Upaya pengendalian ekspektasi merupakan strategi baru pemerintah dan BI dalam mengurangi inflasi. Pada masa awal penerapannya, pemerintah dan BI lebih baik memprioritaskan pembangunan kredibilitas dengan cara menetapkan target-target yang dapat dicapai. Manuver target penurunan inflasi yang drastis justru dapat menggulingkan lokomotif kredibilitas sehingga gerbong ekspektasi masyarakat akan melaju tak terkendali.

Urgensi Kenaikan harga BBM

Menghadapi kenaikan harga minyak mentah internasional, banyak ekonom dan praktisi bisnis telah menyatakan perlunya rasionalisasi (kenaikan) harga BBM bersubsidi dalam negeri. Saya sudah menemui dukungan tersebut dari berbagai kelompok: Sri Adiningsih dari UGM, Faisal Basri dan Chatib Basri dari UI, Fadhil Hasan dari INDEF. Pengusaha pun, diwakili oleh APINDO dan KADIN, sudah menyatakan dukungannya terhadap kenaikan harga BBM tersebut, selama tidak terlalu besar.

Alasan kenaikan sudah sangat jelas dan sangat banyak. Alokasi subsidi BBM dalam APBN sudah terlampau besar. Akibatnya, APBN menjadi terlalu sensitif terhadap fluktuasi harga minyak dunia. Pembangunan modal fisik dan manusia sulit dilakukan karena tidak tersedia cukup dana. Subsidi juga mendorong pemborosan energi yang semakin langka dan menimbulkan penyelundupan.

Akan tetapi, Pemerintah terus berkeras untuk mempertahankan harga BBM. Kabinet SBY-JK tidak berani mengambil kebijakan yang tidak populis pada tahun terakhir masa jabatannya. Apalagi, inflasi sudah sangat tinggi karena didorong kenaikan harga BBM industri dan kenaikan harga pangan. Kenaikan harga BBM bersubsidi akan semakin menambah penderitaan.

Beberapa usulan kebijakan telah diajukan. Yang paling ekstrim adalah pencabutan subsidi keseluruhan, di mana secara teori opsi ini adalah first-best policy. Sebagian besar ekonom mendukung kenaikan harga secara bertahap. Faisal Basri menyebutkan angka 5 persen per tahun, sedangkan Chatib Basri 10 persen. Saya sendiri cenderung menyarankan kenaikan 15-25 persen per tahun untuk mengimbangi kenaikan harga minyak dunia yang sejak tahun 2000 mencapai rata-rata 20 persen. Bahkan, jika kita menyepakati untuk menghilangkan subsidi secara bertahap, kenaikan harga BBM tiap tahun minimal 30 persen.

Opsi lain yang diajukan pemerintah mengenai pembatasan BBM bersubsidi juga menarik untuk dikaji. Saya sudah membahasnya pada posting lalu berjudul "Pembatasan Minyak".

Opsi manapun yang berdampak pada kenaikan harga akan menghadapi resistensi dari masyarakat. Dan pemerintah tidak akan berani mengambil opsi-opsi tersebut jika resistensi sangat tinggi. Karena itu, hal yang kini perlu dipikirkan adalah bagaimana jalan mengurangi resistensi tersebut.

Masyarakat akan kurang resisten jika pemerintah dapat menjelaskan bahwa alokasi subsidi BBM itu dialihkan untuk hal lain yang berkaitan langsung dengan kesejahteraan mereka. Masyarakat harus merasa better-off pasca kebijakan ini, terutama masyarakat lapis terbawah. Karena itu, pengalihan subsidi BBM untuk infrastruktur akan sulit diterima masyarakat karena dampaknya baru dirasakan beberapa tahun mendatang. Pengalihan tersebut harus dirasakan manfaatnya segera setelah kenaikan subsidi.

Kita bisa berangkat dari mengevaluasi pengalihan subsidi BBM yang pernah dilakukan tahun 2005. Hasil evaluasi SMERU (2006) menunjukkan bahwa program Bantuan Langsung Tunai berhasil memberikan manfaat besar pada penerimanya. Akan tetapi, jumlah penduduk miskin tetap naik menjadi 39,3 juta pada tahun 2006 dari sebelumnya 35,1 juta.

Dua faktor menyebabkan kegagalan program BLT mencegah kenaikan kemiskinan. Pertama, tidak tercakupnya sebagian keluarga miskin akibat kelemahan identifikasi dan kolusi pada pelaksanaan. Faktor kedua adalah singkatnya masa pemberian BLT, yakni hanya tiga bulan, padahal penurunan pendapatan riil masyarakat bawah akibat kenaikan harga BBM terus berlangsung.

Usulan Chatib Basri mengenai pengalihan subsidi minyak menjadi subsidi pangan cukup menggiurkan karena manfaatnya dapat dirasakan cepat. Saya menambahi usulan tersebut dengan pembenahan sektor pangan pada posting saya berjudul "Minyak untuk Pangan" di blog Ekonomi Baru Indonesia. Prinsipnya, realokasi subsidi BBM ini perlu disalurkan ke dua arah: kompensasi bagi masyarakat miskin dan peningkatan produktivitas.

(Direvisi terakhir 30 April 2008)